1 липня 2020 року в Росії відбувся референдум щодо конституційних змін, запропонований президентом В. Путіним на початку року і згодом схвалений обома палатами парламенту. Однак читач майже нічого не дізнався про конституційні зміни з новин словацького мейнстріму і склав лише хибне враження про значення та суть референдуму. Незважаючи на постійну розповідь про "вічного президента" в конституційних змінах Росії, мова навіть не йшла про продовження терміну його повноважень. У його випадку мова йшла швидше про збереження його власної спадщини, а перш за все про створення умов для стабільного розвитку країни навіть після зміни президента в майбутньому. Всього відбулося 206 змін, які мали різне значення та різні цілі. Ціннісні питання, суверенітет та федеральний істеблішмент мали вирішальне значення.

зміни

У цьому тексті я розгляну наступні теми:

Текст продовжиться наступною частиною, в якій я розгляну питання про цінності конституції, недоліки змін в конституції та альтернативні варіанти конституційного розвитку в Російській Федерації.

Суверенітет як центральна тема

З точки зору офіційної риторики, питання суверенітету відіграло ключову роль на референдумі. Вже у своєму виступі з початку року В. Путін наголосив: «Росія може залишатися Росією лише як суверенна держава. Суверенітет нашої держави повинен бути безумовним ". Міжнародна ситуація в Москві, коли Росія стикається із зростаючою ворожістю західних держав, викликає велике занепокоєння в Москві. Вони також зіграли тут вирішальну роль досвід України, де західні чиновники грубо порушили її суверенітет. На Майдані західні лідери (Дж. Маккейн, К. Ештон, Г. Вестервелле та ін.) Суттєво втручалися у внутрішні справи і навіть брали участь у акціях протесту проти президента В. Януковича. Для порівняння, якою буде реакція, якби С. Лавров виступав в антиурядових акціях протесту десь в ЄС? Ще більш кричуще порушення суверенітету було доведено опублікованим телефонним дзвінком В. Нуланд, в якому представник США "виключив" з найпопулярніших політиків Майдану В. Клічека з керівних посад в Україні і призначив А. Яценюка як прем'єр-міністр. Що ж, опубліковані інтерв’ю Дж. Байдена та П. Поршенка лише підтвердили втрату українського суверенітету.

Однак для Росії неприпустимо ігнорувати свій суверенітет подібним чином у майбутньому. Тому під час внесення змін до конституції акцент робився на наявності російського законодавства в Російській Федерації пріоритет над міжнародним правом, конвенцій та установ. У ст. 79 сказано: «Рішення міжнародних органів не виконуються, якщо вони суперечать Конституції ...» Хоча пріоритет російського законодавства був сформульований у 2015 році Конституційним судом Російської Федерації, він ще не був чітко закріплений у Конституція. Особливо серйозними є стосунки з ЄСПЛ у Страсбурзі, який обурив російську громадськість, присудивши пану Ходорковському майже два мільярди євро - для порівняння, за порушення права на життя компенсація присуджується сотнями тисяч. Крім того, арбітражний суд, не визнаний Російською Федерацією, провокаційно призначив Ходорковському до 50 млрд доларів. Ці суперечки стосуються сум, які також є значними з точки зору суверенних прав Російської Федерації, особливо в частині державного бюджету. На це частково вказувало у справі Ходорковського окрема думка деяких суддів ЄСПЛ. Загалом у Російській Федерації існує думка, що проблема боротьби з 1990-ми повинна залишатися внутрішньою справою і що жоден "захист інвесторів" західними судами не може призвести до нового перерозподілу активів.

Однак питання суверенітету також важливе з точки зору лояльності, і Україна принесла сюди ще одну пам’ятку. Як відомо, незабаром після Майдану членами українського уряду стали "відставні політики" із західних держав. Однак така ситуація обурила багатьох українців, особливо коли вони побачили, що західні пенсіонери не можуть створити обіцяне економічне диво в Україні. Росія не хоче таких "радників" і тому вводить мінімум у свою конституцію тривалість постійного місця проживання в РФ для вищих політичних чиновників: це стосується, зокрема, Президента (стаття 81), а також членів (стаття 97) та членів уряду (стаття 109). Для кількох посадових осіб, особливо для суддів (стаття 119), наголошується на майнових питаннях, особливо на забороні рахунків в іноземних банках. Загалом, важливо, щоб функції виконували лише люди, які мають зв’язки з РФ. Це також важлива інформація для представників російської еліти, багато з яких вивозили капітал за кордон з 1990-х років і набували там іноземного громадянства.

Новий федералізм?

Однією з основних причин внесення змін до конституції було питання регулювання федеральних відносин в Російській Федерації. Федерація в Росії була сформована за часів соціалізму, але на практиці поділу влади між центром та суб’єктами федерації не працює. Існував ефективний механізм централізації у формі Комуністичної партії. Однак із втратою керівної ролі партії виникла несподівана проблема щодо подальшого регулювання правовідносин. Б. Єльцин ще більше ускладнив ситуацію висловлюваннями на кшталт: "Візьміть стільки суверенітету, скільки зможете". Тому після розпаду СРСР керівники багатьох суб'єктів РФ прагнули отримати повну незалежність. Це були не лише етнічні райони, а й багаті регіони, де місцеві керівники виконавчої влади намагалися отримати престижний титул президента суверенної держави (наприклад, Свердловська область). Однак зусилля цих політиків натрапили на протидію населення, а також існували суперечки в етнічних утвореннях Російської Федерації між титульними державами та місцевою російською меншиною, якої було дуже багато скрізь (крім Дагестану). У Чечні конституційні суперечки закінчилися навіть вигнанням місцевих росіян (третини населення) та подальшою війною.

Ситуація з федералізмом у Російській Федерації мала бути вирішена новою конституцією 1993 року, але Москві нарешті вдалося стабілізувати ситуацію між центром та федерацією шляхом двосторонніх угод - останньою була Татарстан у лютому 1994 року (Чечня не підписала) . Це створило модель під назвою "договірний федералізм“. Однак між текстами Інституту суб'єктів Федерації та Конституцією Російської Федерації все ще існують невідповідності. Однак Москва базується на тлумаченні того, що російська конституція має вищу юридичну силу і конституції суб'єктів Російської Федерації повинні відповідати їй, інакше вони є недійсними. Після приєднання В. Путіна до цього тлумачення підпорядкувались і окремі представники суб'єктів Російської Федерації. Особливе значення мала Чечня, яка на референдумі в 2003 р. Прийняла конституцію, що проголошує республіку частиною Російської Федерації. В. Путін кілька разів намагався вирішити відносини центру з окремими компонентами, але він не зміг повністю вирішити проблему, і стабільність часто залежить від лояльності до нього місцевих правителів. Однак, якщо хтось без аналогічних повноважень стане президентом Російської Федерації, відносини можуть ускладнитися. Поправка до конституції також відповіла на цю загрозу.

Структура федерації розглядається у Розділі 3, тобто ст. 65 - 79 1. Цей розділ містить, мабуть, найбільш фундаментальні зміни. У ст. 67 пар. 2 1 сказано: «Російська Федерація забезпечує захист свого суверенітету та територіальної цілісності». Положення також виключає відчуження частини території, що є дуже сильним сигналом щодо Криму та Курилів. У ст. 67 1 пар. 1 підкреслюється, що Російська Федерація є правонаступницею СРСР на своїй території. У ст. 69, у свою чергу, гарантує права малим групам корінних народів чи інших меншин. У ст. 68 регулює статус російської мови, а також мов меншин або мов титульних націй в суб'єктах федерації.

Інші положення цього заголовка були змінені, але деякі нововведення не дуже стосуються федералізму. Навпаки, для федералізму також важливі положення поза Розділом 3. Цікавою інституційною зміною є те, що у ст. 118 не належали до судової системи РФ конституційні суди окремі суб’єкти. Таким чином, нова редакція Конституції відрізняється від Конституційного закону про систему судів Російської Федерації, який визнає конституційні суди федеральних утворень частиною системи. Конституційні суди також можуть відігравати важливу роль у будь-яких спробах проголосити незалежність, а їх пропуск у тексті конституції може послабити їх позицію, особливо в порівнянні з іншими судовими органами, що діють у республіках. Зрозуміло, що даний розрахунок може не спрацювати, оскільки у випадку незалежності виникнуть суперечки щодо влади, але вони також можуть створити певні інституційні перешкоди. Роль посилення централізації у федеральному устрої Росії відіграє також створення єдиної системи державних органів (ст. 131), а також можливість попереднього конституційного контролю Конституційним судом щодо правових актів федеральних утворень (ст. 125).

Стабільність інституційного розвитку?

У зв'язку з цими змінами необхідно сприйняти інші конституційні зміни в інституційній системі Російської Федерації. Найчастіше обговорювана проблема «Обнулення» існуючих термінів повноважень В. Путін, щоб він міг балотуватися знову (стаття 81). Однак сумнівно, чи справді В. Путін буде прагнути правити до 2036 р. Швидше він зможе подати у відставку, коли знайде відповідного наступника президентського пост. На думку Путіна, це повинен бути президент, який може зберегти домінування над економічною олігархією, а не лише інструмент у своїх руках. Для нього це не надто демократична процедура, оскільки наступником повинні вирішувати виборці, але В. Путін намагається уникнути ситуації, коли вибори нового президента потрапляли б до рук великих економічних та регіональних утворень. Отже, справа в тому, що авторитарну модель Путіна не слід замінювати урядом олігархії з "маскою демократії". З точки зору особистого статусу В. Путіна місце ст. 81 важливе, досить нове мистецтво. 92, що гарантує недоторканність президента, який подав у відставку.

Слід також зазначити інші аспекти поправки посада президента (Розділ 4, статті 80-93), зокрема конкретизація повноважень Президента щодо інших органів (Стаття 83). Попередні положення були більш стислими і не завжди чітко стосувались процедури призначення посадових осіб. Однак у поправці без потреби згадуються різні функціонери, хоча багатьох з них у цьому випадку не потрібно було б згадувати, наприклад адміністрація президента (стаття 83 (i)). Повноваження Президента над його адміністрацією насправді не потребують конституційного регулювання. Створення Державної ради Російської Федерації як нового конституційного органу, регламентованого ст. 83 пар. дорівнює 5). На початку року про цей орган було багато спекуляцій, розглядалися аналогії з Казахстаном, але згідно з текстом конституції це не орган, який відігравав би вирішальну роль. В конституції існує загальний стандарт, і детальний регламент цього органу повинен міститися в окремому федеральному законі. Подібним чином інші положення ст. 83 дуже детальні, але сумнівно, чи регулювання деталей вирішить проблеми тлумачення. У будь-якому випадку автори поправки намагаються стабілізувати інституційні двозначності.

Також обговорюється новий спосіб призначення та звільнення осіб члени уряду. Роль Державної Думи посилюється у створенні уряду та його членів, зокрема можливість затвердження кандидатів, висунутих президентом. У ст. 110 пар. 1 підтверджує сучасну практику єдності виконавчої влади, стверджуючи: "Виконавчу владу Російської Федерації здійснює Уряд Російської Федерації під загальним керівництвом Президента Російської Федерації." Що стосується законодавчого процесу, інновацій в області попереднього контролю за конституцією 107 пар. 3 дозволяє Президенту звернутися до Конституційного Суду Російської Федерації до підписання закону. Слід також додати, що жодна зміна інституційних відносин між президентом, урядом та двома палатами парламенту не може змінити реальні відносини влади, принаймні до тих пір, поки правляча "Єдина Росія" продовжує перемагати на виборах .

Поправка до конституції також регламентує це питання судова влада. Це регулюється у Розділі 7 (Статті 118-125). Значні зміни стосуються Конституційного суду, де кількість суддів зменшена з 19 до 11 (стаття 125 (1)). Це положення також вимагає від нього "забезпечення" прямої ефективності Конституції Російської Федерації на всій території Російської Федерації. Це пов’язано з уже згаданими цілями федералізму. Однак також розробляються нові правила призначення та звільнення суддів верховних судів Росії та визначається роль Президента (стаття 83). Суперечки також були спровоковані роллю Президента стосовно суддів та прокурорів за ст. 83 лист д) або е 1). В даному випадку це реакція на критику судової влади, яка дуже поширена в російському суспільстві - подібна до нашої. Особливо сумнівною є можливість звільнення судді, який вчинив "вчинок, що суперечить честі та гідності". Хоча ще не всі особливості процедури ясні, це вже може викликати занепокоєння щодо втручання у незалежність судової влади. Це, серед кількох інших, також висловила Венеціанська комісія. Що стосується прокуратури, то поправка до ст. 129 пар. 1 прямо зазначається, що це "централізована система влади".

Цей текст продовжиться другою частиною, в якій я буду розглядати ціннісні питання, відсутність конституційних змін, а також можливості альтернативних домовленостей в конституції.